浦东新区人民政府公报2007年第5期

       2007-12-25

浦东新区人民政府

推进依法行政白皮书

二00七年十二月    上海浦东

　　自1990年以来，上海浦东改革开放走过了17年历程。在党中央、国务院的领导下，中央各部委和全国兄弟省市的支持下，浦东开发开放实现了高起点、跨越式的发展。综合经济持续快速增长，产业结构不断提升，城市建设和管理快速发展，人民生活水平不断改善，地区生产总值从1990年的60亿元增加到2006年的2365.33亿元，城镇和农村居民人均可支配收入分别达到21452元和10911元，初步建立了外向型、多功能、现代化的新浦东。

　　浦东改革开放17年，从一开始就纳入了法制轨道，坚持“规划先行，法制先行”，坚持依法行政理念贯穿政府各项工作。市人大常委会通过的《上海市外高桥保税区条例》等地方性法规，国务院有关部门发布的《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》等规章，以及市政府颁布的《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》、《上海市鼓励外地投资浦东新区的暂行办法》等规章，为浦东改革开放和先行先试，为浦东经济社会发展和城市建设顺利进行，提供了有力的法制保障。

　　近5年来，国家和上海市出台了全面推进依法行政的一系列重要举措。2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立了建设法治政府的目标，并提出了十年内全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。上海市政府提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，并于2004年9月发布《上海市关于贯彻实施国务院<全面推进依法行政实施纲要>的意见》，要求各级行政机关以国务院《纲要》为主线，以贯彻《行政许可法》和推行政府信息公开为重要抓手，加大推进依法行政力度，对长期沿袭下来的政府不该行使的职能，不适应形势的管理体制、方式等体制性障碍作根本性调整和转变。在这一背景下，浦东新区以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会，围绕贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，按照市政府要求，深入贯彻国务院《纲要》，加强政府自身建设，切实转变政府职能，改革政府管理方式，规范行政行为，努力建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，依法行政的能力和水平得到了明显提高。

　　2005年6月，国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点。这是在新的历史条件下，国家新一轮改革开放的重大战略部署，也是浦东新区在更高起点、更大范围、更高层次上的制度创新和先行先试。浦东新区坚持把“法制先行”贯穿于综合配套改革试点工作中，在符合法律基本精神和原则的前提下，努力突破政府管理体制、经济运行方式、城乡二元经济与社会结构等深层次体制机制障碍，进行综合性制度创新，发挥浦东新区的先行先试作用。

　　回顾和总结5年来浦东新区政府的推进依法行政工作，主要取得了六方面的进展：

一、改革创新与法制先行并举，努力建设法治政府

　　依法行使政府权力，这是法治政府的基本要求，政府的改革创新也不例外。在开发开放过程中坚持“法制先行”，这是浦东改革开放的基本经验和原则。我国的法制环境日益完善，各项法律制度日益健全，浦东新区在改革创新和建设发展过程中，十分注意处理好改革创新和依法行政的关系，使改革与规范处于协调和谐的良性互动状态。

　　——通过地方立法为浦东新区综合配套改革试点提供法制保障。2007年4月26日，第十二届市人大常委会三十五次会议审议通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，赋予浦东新区更多自主权和制度创新的合法性，明确在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市政府和浦东新区政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人大常委会备案，浦东新区人大及其常委会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人大常委会备案。市人大常委会根据实际情况，也将适时制定相关地方性法规，进一步支持和保障浦东新区进行综合配套改革试点。

　　——积极争取国务院及其部门在浦东新区进行改革试点。为了支持浦东新区在转变政府职能、转变经济运行方式和改变城乡二元经济社会结构方面的改革，打破原有体制和制度的障碍，市政府和浦东新区政府积极争取国务院及其部门给予两方面支持：一是提供国家层面的法制保障，浦东综合配套改革需要对国家现行法律、行政法规及部门规章进行变通的，国务院法制办将帮助与国务院有关部门协调。二是争取国务院部门的改革试点项目放在浦东新区。国家发改委、监察委、人事部、科技部、商务部、民政部、文化部、中国人民银行、银监会、保监会、国家外汇管理局、海关总署、工商总局、质检总局、知识产权局等部门在浦东新区开展了20余项改革试点项目，出台支持浦东综合配套改革的试点意见和创新举措，使浦东新区在口岸管理和服务的改善、企业商务成本的降低、现代服务业的发展、先进制造业能级的提高及社会中介组织的培育等方面成为率先改革的“试验田”。

　　——通过制定行政规范性文件引导和保障改革创新。浦东新区综合配套改革两年来，新区政府及所属部门先后出台70余件行政规范性文件，内容涉及推进企业履行社会责任，培育社会自律机制，改革政府管理方式；加强全区财政预算管理、完善街镇财政体制、实行社区详细规划听取公众意见、绩效预算改革试点来强化政府公共服务，建设公共财政体制；开展知识产权权利质押融资服务试点、创业风险投资引导基金试点、搭建科技公共服务平台，鼓励社会创业、创新；以推进依法监察试点工作、试行公开审计结果、财政预算监督来加强政府自身建设等。

二、着眼于强化公共服务和社会管理职能，建设公共服务型政府

　　政府职能转变、行政管理体制创新的目标是建设一个高效的公共服务型政府。5年来，浦东新区政府不断推进政企分开、政事分开、政社分开，把政府不该管的事交还给企业、市场和社会，同时把更多精力放在促进社会发展和解决民生问题上。

　　——以构建公共财政体制为抓手，积极转变财政职能。加快财政资金从竞争性领域退出，向教育、卫生、社会保障与就业、社区管理服务、环境建设等方面倾斜。

　　——整合全区范围的教育、卫生、社会保障等公共资源，加强城郊社会事业统筹，推进城郊均衡发展。教育领域，率先实行了统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台的教育分级管理体制，实现城郊学校硬件条件同步改善。统筹城郊师资力量，选派城区学校的校（园）长和骨干教师到郊区任职任教，提升郊区学校的软件水平。卫生领域，浦东新区17家镇卫生院在2006年全部划归区级管理，完成村卫生室的标准化建设，改善了郊区卫生条件。探索郊区区域医疗中心与社区卫生服务中心的合作模式，通过组建医疗“联合体”，先进医疗设施共享、互为确认检查项目、派出专家业务指导等实现医疗服务领域的二元并轨，并逐步覆盖14万农业人口。社会保障领域，打破原先农村社保由各乡镇独自统筹的格局，采取全区统筹模式，逐步消除农村社保的地区差异，并覆盖至全区农村，提高全区农业人口的养老水平。

　　——促进街道办事处职能归位。2007年初，浦东新区12个街道办事处完成招商引资职能的剥离，依靠所属功能区域对街道办事处实施全额财政拨付，街道的工作重心放在社区管理、社区服务、社区党建、社区安全、社会保障和就业、社会事业和城市维护等六个方面，促使街道把职能进一步转到社区管理、提高公共服务水平上来。

　　——提供更为便捷的政府服务。已经形成“1（浦东市民中心）＋6（各功能区域）＋23（各街镇）”的政府事务服务网络。建立了“一口受理、上下沟通、内部协办、快速流转”的工作机制，办理涉及企业、市民个人的诸多政务事项，社会各方办理政府事务的便捷度显著提高。

　　——制定“浦东新区市民生活质量指数”，作为公共服务型政府的评估指标。2007年，浦东新区联合高校研究力量，初步拟定了六大类44项指标，力求客观真实地反映市民对生活质量和政府公共服务的满意度、认同度，以此作为衡量和评估公共服务型政府建设的一项指标，推进浦东新区和谐社会建设。

三、完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的政府决策机制，建设公开透明政府

　　5年来，浦东新区不断建立健全公众参与、专家论证、政府决策相结合的决策机制，努力将民主化、科学化、法制化作为完善政府决策的基本准则，贯彻落实到政府各项重大事项、重大问题的决策过程中。

　　——推行政府信息公开。2004年5月1日起，全区开展政府信息公开工作。设立了52个政府信息申请专门受理点，30个政府公报开放点，政府各部门设立了公共查阅室、政府信息公开告知栏、触摸屏查阅点等。2005年和2006年，浦东新区主动公开政府信息共9029条，收到政府信息申请共2442件，同意公开的共2364件，达到96.8％。为构筑高效便捷的政府信息公开制度，浦东新区逐步构建“一站式”申请政府信息公开机制，使任何一个查询点都能为政府信息公开申请者提供其他部门的政府信息。

　　——初步形成“一个平台、三个载体”的政府与市民互动体系，实现听政于民、问计于民。“一个平台”指市民中心，是政府与市民、社会组织间交流、沟通的桥梁，迄今已组织各类政社合作活动337次，参与人数2.7万。“三个载体”指区长网上办公会、听证会、市民议政会。每月一次的区长网上办公制度运作情况良好，2005年至2007年9月，举行区长网上办公33次，会议内容涉及马路设摊的监管、法律服务进社区、医药零售网点布局等与群众生活密切相关的领域。在全区范围广泛推行听证会制度，凡涉及人民群众切身利益的事项，政府部门要在决策前召开听证会，听取公众意见和建议。2007年1至8月，浦东新区政府各部门通过市民中心举行听证会23次，就社区公交环线、市民生活质量评价指标体系、菜场建设等决策事项上听取公众意见，取得较好的社会反响。在基层推行市民议政机制，全区23个街镇每一至两月举行一次“市民议政会”，各街镇自行确定议政会议题，内容紧紧围绕解决群众“急、难、愁”的问题，目前已召开涉及轨道交通6号线公交配套方案、外来民工安居管理和服务以及医政医德等内容的各类议政会，便于社会各界知政、议政、参政、督政。

　　——建立专家评估论证制度，促进行政决策科学化。对与全区经济发展战略、重要发展规划、重大建设项目、重大实事项目等有关涉及浦东新区全局性的事项，在行政决策前，邀请相关的技术专家和法律专家进行研究论证，提出建议和意见，为行政决策起到参谋助手作用。

　　——建立政府决策合法性审查和后评估制度。要求全区各级政府机关发布政策、制定文件，应当经过法制机构的合法性审查程序，保证政府决策合法性。浦东新区政府定期对现有政策、文件进行清理，废止不适宜继续执行的政策、文件，并将清理结果向社会公告。

四、改革行政管理体制和管理方式，建设效能政府

　　加强政府的行政执行力建设，提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。浦东新区在建设效能政府过程中，一方面，深化行政管理体制改革，形成高效的行政组织结构；另一方面，不断创新行政管理方式，优化行政程序、降低行政成本。

　　——新设六大功能区域。自2004年9月开始，浦东新区依托陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、外高桥保税区、金桥出口加工区四个开发区和2010年世博会会址、川沙空港两个新兴产业区的核心聚集功能，把全区划分为陆家嘴、张江、金桥、外高桥、三林世博以及川沙等六大功能区域，推进区镇合一或联动，促使城区、开发区、郊区实现“三块合一”、“二元并轨”，使开发区和周边区域的发展融合。按照“突出功能开发、突出统筹协调、突出资源整合、突出联动发展”的原则和职能平移的要求，确定功能区域管委会事权划分，赋予计划与投资管理权、规划管理权、经贸管理权、建设管理权、环境保护和城市管理权和财政管理权。

　　——进一步率先实行城管领域综合执法体制改革。2006年9月，浦东新区经市政府批复同意率先实行城市管理综合执法体制，区城管执法局统一行使市容、市政、水务、城市规划管理、环境保护、公安交通、工商、建设、房地产、绿化、城市交通、卫生、食品药品监督、文化市场、建制镇城市管理等方面全部或部分行政处罚权及与行政处罚相关的权力，基本解决了城市管理领域执法交叉、重叠的现象。对应各功能区域成立6个城管执法大队，各街镇设立城管分队。通过执法队伍管理重心下移，使城管执法更加贴近基层、贴近社区、贴近群众，有利于与群众沟通，及时发现和处理问题。

　　——持续推进行政审批制度改革。行政审批事项已从724项减少至244项，精简率达66.3%。在审批项目减少的同时，还对审批环节进行深入改革，使新区的基本建设项目审批时限从原来的 281个工作日减少到目前的不到 100个工作日，而对于控制性详细规划已批准的区域范围内的新项目，则试行 60个工作日的简易审批程序，张江高科技园区的审批速度更是达到 23个— 27个工作日。在市场主体准入制度上，浦东实施前置审批告知承诺制度，完善外商投资企业的设立和变更的直接登记方式，把审批和工商登记的时限压缩在 7个工作日以内。张江高科技园区还实施“零收费”，对 61项收费事项进行清理，降低了企业成本。至2006年底累计免收行政审批费用2400万元，惠及企业5.3万户（次）。

　　——积极探索政社合作新模式。将涉及政府公共服务、事务性强的部分事项，通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，由政府购买社会组织的服务，建立起以项目为导向的契约化管理模式。为保证社会组织提供公共服务的质量，政府在合作之前有资质审查，在合作过程中有跟踪调查，在合作完成后有社会绩效评估，形成事前、事中、事后全过程、全方位的监督机制。

　　——实行财政绩效预算改革。各部门在编制年度预算时，相应编制年度绩效计划，详细列明绩效目标、绩效指标以及拟达到的绩效标准等；在年度结束时提交绩效报告，由部门管理者自行描述绩效计划的完成情况；再由外部机构针对绩效报告进行评价，并适时向社会公告。已经选择了一批具有较大影响、涉及民生的支出项目，进行实施过程评价和完成结果评价。

五、努力实现政府与社会的良性互动，构建“小政府、大社会”格局

　　浦东新区探索“政社合作、政社互动”、培育“大社会”的新意在于，新区政府与各类社会组织之间形成的新型关系，既不是传统的行政隶属，也不是松散的各自为政，而是在政府大力支持、社会组织积极参与背景下的互动式合作。

　　——探索建立社区委员会，实现社区共治。2006年4月，川沙新镇成立华夏社区等7个委员会，试行社区代表会议制度，构建社区内协调利益、反映诉求、化解矛盾以及资源共享、群众参与等社区成员共治机制。凡是涉及到地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务都列入共商共决范围。在程序上，通过社区听证、专家论证和网上讨论的形式，吸引社区群众参与，广泛征询社区成员意见。在项目实施后，由社区委员会组织社区代表、居（村）民代表和专家进行评估，评估结果报社区代表会议。社区的民主机制，让社区自理、事务管理和服务有了制度保障。

　　——培育社会中介组织、行业协会，理顺政社关系。实施综合配套改革以来，浦东新区积极推进政府与社会组织在主体、机构、职能、人员、资产、住所六个方面的分开，并出台了相关政策，重点支持社区公益性、服务性社会组织的发展，充分发挥社会组织在提供社会管理和公共服务方面优势。率先组建了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会，积极推动社会组织承担政府委托的社会服务事项，包括社会工作者专业队伍的招募、培训、管理和评估工作。为支持行业协会发展，浦东开展了行业协会登记及管理模式改革试点，新区已正式成立了会计行业协会、企业注册代理行业协会等多家区级行业协会。大力引进专业服务性社会组织，积极推动金融、律师、会计、建筑、会展等国际性专业服务机构在浦东开展跨境服务。为支持浦东综合配套改革试点，上海市社会服务局还制定了10项支持浦东行业协会发展的措施，支持行业协会承接政府职能转移，结合上海和浦东新区行政审批制度改革进程，培育一批有资格、有能力的行业协会，在参与改革、主动承接政府职能转移中发挥作用。目前，浦东新区各类社会组织已发展到603家。

　　——引导企业建设社会责任体系。浦东新区通过政府引导、企业自愿、行业自律、社会监督“四位一体”，共同推进建立企业社会责任体系。《浦东新区企业社会责任导则》从“维权、环境、诚信、和谐”四个方面构建企业社会责任指导性指标系统，共６０个指标，其中既包含法律层面的责任，又更多引入了道义层面的责任；既包含劳动保障、环境保护、产品质量、产品安全等约束性指标，又包含企业文明、社会贡献、科技创新等倡导性指标，促使企业更好地自觉履行社会保障、环境保护等方面的责任。

　　——探索社会协商机制，多元化解社会纠纷矛盾。浦东以加快构建社会协商机制为切入口，逐步增强“大社会”的自我调节机能。在原有社会矛盾化解机制的基础上，2007年，浦东在全市率先开展劳动争议仲裁实体化改革试点，建立浦东劳动争议仲裁院，开始重点完善劳动关系三方协调机制。让劳方、资方、管理方三方在协商中达成共识，在协商中推进共治，在协商中促进和谐。

六、加强政府自身建设，自觉接受各方面监督，建设责任政府

　　打造责任政府，是政府自身改革和建设的迫切需要。政府应当对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。浦东新区在建设责任政府时，始终要求政府必须接受来自内部的和外部的全面监督，以保证责任的实现。

　　——自觉接受人大监督。政府财政预算必须经过区人代会审议通过后，方能正式下达，同时明确部门绩效目标。预算执行完毕后，依据绩效目标和指标，对财政资金使用结果实施绩效评价，向区人大报告。

　　——完善行政执法责任制。浦东新区结合国务院及上海市政府的要求，积极推行行政执法责任制，规范行政执法行为。一是依法界定职责，科学设定岗位，规范程序，完善内部监督制约机制，严格按照法定程序行使权力、履行职责。二是建立行政自由裁量权实施的基准制度，对行政自由裁量权进行分解和细化，防止行政自由裁量权的滥用。三是注重贯彻信赖保护原则。不擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。四是健全行政执法案卷评查制度。规范和完善行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷。将监督检查记录、证据材料、执法文书立卷归档，并按照法律规定，供公众查阅。

　　——加强政府内部监督。建立和实行了行政过错责任追究、效能投诉、行政首长问责、电子监察等四项制度来充分保障行政权力规范、高效的运行，并有效地开展自我监督。行政效能评估是核心内容，整个评估体系依据评估对象的法定职能设定，以社会公众满意度为主要评判取向。作为监督手段的电子监察，对政务公开、审批时效、流程规范、收费合理、公众满意与否等情况进行实时跟踪，如发现有拒办、拖办等情况，或在执行公务时作风生硬、态度蛮横的，可以通过来信、来访、电话、传真等形式向投诉中心直接投诉，并将在两个工作日内得到答复。推行行政首长问责制，对新区政府各部门、街道办事处、镇政府以及法定委托、授权具有行政管理职责组织的行政主要负责人履行职责不力，但尚未构成党纪政纪处分条件的，进行责任追究。这三项制度与浦东新区行政过错责任追究制度紧密结合，共同构筑起浦东行政问责及责任追究体系。四项制度实施以来，对93个行政审批和办事事项实现了实时监控，新区政府共收到各类投诉和咨询526件；有68件行政过错线索纳入调查范围；对13起行政过错案件的责任人和主要领导进行了处理。

　　——创新行政复议工作机制。一是构筑互动平台。成立了由新区各主要执法部门为成员的依法行政联席会议，每季度召开一次会议，对行政复议中发现的共性问题进行交流和沟通，对典型案例进行分析研讨，很好地促进了各执法部门行政执法能力的提高。二是探索预警纠正机制。在行政复议中一旦发现行政机关违法行政，在依法审理的同时，发出《依法行政建议书》，督促其即时纠正违法或者不当行为。三是建立奖惩机制，强化责任意识。对行政复议的纠错率高于全区平均水平的单位，在年度目标考核时予以扣分，而在行政诉讼中行政首长出庭应诉的，当年度依法行政考核均给予加分。这一机制有效促进了政府部门的依法行政。历年来浦东新区的行政复议决定纠错率、行政诉讼判决败诉率均保持在6％左右，低于全市平均水平。

　　——加强培训考核，提高公务员依法行政能力。要求公务员全面掌握与本职工作相关的各项法律法规，树立有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念。提高行政执法人员依法行使公共权力的能力，促进严格执法、公正执法和文明执法，确保法律法规的正确实施。推进和完善公务员的年度法制培训工作，把依法行政、行政执法情况作为公务员年度考核的重要内容。特别强化包括公务员在内的行政执法人员的培训考核，全区所有的行政执法人员上岗前必须经过区政府组织的法律培训，经全市统一考试合格后方可领取行政执法证从事执法活动。

浦东的发展举世瞩目，建设法治政府的工作更是任重道远。中央要求浦东在实现“四个率先”当中发挥示范带头作用，在上海建设 “四个中心”的国家战略中发挥核心功能作用，这对新区政府的依法行政提出了更高的要求。

新区政府将一如既往地认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，严格遵守“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”六项基本要求，努力使新区政府的依法行政得到持续不断的稳步推进，在“以人为本，为民行政”的理念指导之下，落实科学发展观，努力构建和谐社会，实现法律效果和社会效果的有机统一，体现人民政府为人民的本质，体现出和谐社会的价值观，使群众支持依法行政。

　　——继续坚持改革创新与“法制先行”相统一，依法推进浦东新区综合配套改革。今后，浦东新区将积极落实国务院对新区综合配套改革的要求，充分依托市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》赋予的改革创新自主权，积极争取国务院及其有关部门对浦东新区先行先试的法律支持；坚持符合法律精神和原则，坚持符合法定程序和形式，把改革措施转化为新制度，为推进政府事务重组和流程再造提供有力保障。

　　——在“小政府”的基础上进一步完善政府职能的履行。按照建设公共服务型政府的理念，加大政府对公共服务、社会事业和解决民生问题的投入力度，加快实现基本公共服务均衡化。创新公共服务职能的实现方式，逐步建立政府与社会合作提供公共产品和公共服务的运作模式。进一步深化街道办事处职能的改革，把加强社会管理和公共服务落实到社区。

　　——进一步健全科学民主决策体制机制。继续完善、深化政府与市民的双向互动反馈机制，倡导、尊重和鼓励市民行使对政府工作的建议权。进一步拓展政府与市民互动的深度和广度，加强互动的日常性和持续性。对事关全区经济社会发展和与群众利益密切相关的规划、财政性资金、市政环保类重大项目、政策措施，都将在决策前以座谈会、意见征询会、听证会等形式广泛听取意见。

　　——进一步深化行政管理体制改革和创新行政管理方式。推进功能区域管理体制改革，理顺新区与功能区域和街道乡镇的职能、事权和财权关系，探索建立互补型、高效率的行政管理体制。深化行政执法体制改革，在食品安全以及劳动人事等领域继续探索推行综合执法，提升执法效能。继续整合现有的审批资源，探索相对集中审批模式，提高办事效率。在张江高科技园区，将探索企业注册登记的相对集中，将现有企业开业所必须的工商登记、税务登记、组织机构代码的许可证照发放信息和流程进行整合，企业一次办理各类登记所需手续。

　　——立足构建“大社会”，共建良性的政社关系。在建立“小政府”的同时，加快促使“大社会”的形成。首先，不断提高社区民主化程度，逐步走向社区自治。其次，加快社会中介组织、行业协会的建设，使其能够承接政府职能的转移。同时，探索建立各部门联动的联合诚信体系和信息发布平台，形成统一的诚信体系。并且，在医疗、教育、物业管理等方面，探索建立三方协商机制。

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